|
2.3.Социально-экономическое развитие.
Необходимость корректировки подходов к использованию целевых
программ, как инструмента государственной экономической политики
диктуется, в первую очередь, проведением административной реформы и
смещением акцента в бюджетной политике на достижение конкретных
результатов.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской
Федерации от 31 марта 2001 года № 452-р разработана и принята
федеральная целевая программа “Сокращение различий в
социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (на
2002 - 2010 годы и до 2015 года)”
Цель программы: сокращение различий в уровне
социально-экономического развития регионов Российской Федерации;
уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического
развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году
в 1,5 раза, а к 2015 году в 2 раза.
Задачи программы: Формирование условий для развития регионов,
социально-экономические показатели которых ниже среднего по стране;
создание благоприятной среды для развития предпринимательской
деятельности и улучшения инвестиционного климата; повышение
эффективности государственной поддержки субъектов Российской
Федерации.
Объем финансирования: общий объем финансирования Программы - 66323,3
млн. рублей, в том числе: средства федерального бюджета - 12413,3
млн. рублей; бюджеты субъектов Российской Федерации – 15168 млн.
рублей; внебюджетные источники – 38742 млн. рублей.
Исполнители программы: субъекты Российской Федерации; исполнители
программных мероприятий, определяемые на конкурсной основе в
установленном порядке.
Ожидаемые результаты: уменьшение различий в социально-экономическом
развитии субъектов Российской Федерации по уровню валового
регионального продукта на душу населения с учетом покупательной
способности и доходам на душу населения – в два раза к 2010 году и в
три раза - к 2015 году; сокращение доли населения, живущего за
чертой бедности, на 15 процентов в 2010 году и на 25 процентов в
2015 году.
На федеральном уровне разработаны и осуществляются
следующие федеральные программы:
Развитие инфраструктуры
Программа "Модернизация транспортной системы России
(2002-2010 годы)"
Программа "Культура России (2001-2005 годы)"
Программа "Жилище" на 2002-2010 годы
Программа "Мировой океан"
Программа "Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005
годы"
Программа «Президентская программа развития
социально-экономической и культурной базы возрождения российских
немцев на 1997-2006 годы»
Программа "Экономическое и социальное развитие коренных
малочисленных народов Севера до 2011 года"
Программа "Государственная граница Российской Федерации
(2003-2010 годы)"
Программа "Социальное развитие села до 2010 года"
Программа "Переход к комплектованию должностей ряда
соединений и воинских частей военнослужащими, проходящими военную
службу по контракту" на 2004-2007 годы
Новая экономика:
Программа "Международный термоядерный реактор ИТЭР" на
2002-2005 годы
Федеральная космическая программа России на 2001-2005
годы
Программа "Создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета
объектов недвижимости (на 2002-2007 годы)"
Программа "Глобальная навигационная система"
Программа "Национальная технологическая база" на
2002-2006 годы
Программа "Развитие гражданской авиационной техники
России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года"
Программа "Реформирование и развитие
оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)"
Научно-техническая программа "Исследования и разработки
по приоритетным направлениям развития науки и техники" на 2002-2006
годы
Программа "Развитие единой образовательной
информационной среды (2001-2005 годы)"
Программа "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005
годы и на перспективу до 2010 года
Программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)"
Безопасность
жизнедеятельности и сохранение окружающей среды:
Программа "Экология и природные ресурсы России
(2002-2010 годы)"
Программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями
социального характера (2002-2006 годы)"
Программа "Профилактика и лечение артериальной
гипертонии в Российской Федерации"
Программа "Ядерная и радиационная безопасность России"
на 2000-2006 годы
Программа "Повышение плодородия почв России на
2002-2005 годы"
Программа "Преодоление последствий радиационных аварий
на период до 2010 года"
Программа "Сейсмобезопасность территории России"
(2002-2010 годы)
Программа "Снижение рисков и смягчение последствий
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в
Российской Федерации до 2005 года"
Программа "Сохранение и развитие архитектуры
исторических городов (2002-2010 годы)"
Президентская программа "Уничтожение запасов
химического оружия в Российской Федерации"
Программа "Антитеррор" (2005 – 2007 годы)
Программа "Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов
и взрывчатых материалов, приведение системы хранения и эксплуатации
во взрывопожаробезопасное состояние на 2005-2010 годы"
Программа "Промышленная утилизация вооружений и военной
техники (2005-2010 годы)"
Программа "Комплексные меры противодействия
злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009
годы"
Участие субъектов федерации осуществляется на основе
субсидиарного (долевого) финансирования. На сайте «Федеральные
целевые программы» размещен материал Минэкономразвития «Основные
методологические принципы использования программно-целевых
инструментов государственного регулирования на современном этапе
социально-экономического развития Российской Федерации: роль и место
федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной
программы». Отдельные положения принципов целесообразно
воспроизвести в настоящем разделе. Минэкономразвития считает, что
ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время
является переход к модели динамичного и устойчивого экономического
роста на базе повышения эффективности работы государственных
институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской
экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает
смещение акцентов в государственной экономической политике с решения
текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической
сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию
структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают
удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных
и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их
достижения.
Одним из необходимых условий роста
конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития
является повышение эффективности государственного управления за счет
проведения административной реформы, совершенствования методов
бюджетирования, переход от “планирования ресурсов” к “планированию
результатов”. Направленность управления на достижение конкретных
целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов
власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места
программно-целевых методов управления.
Важным инструментом реализации обозначенной цели
выступают федеральные целевые программы и Федеральная адресная
инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого
метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения
среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной
политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса
выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные
периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае
необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.
Федеральные целевые программы и Федеральная адресная
инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по
существу единственным отработанным и эффективно действующим
инструментом программно-целевого планирования в Российской
Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента
являются:
|
• |
направленность на решение комплексных задач, стоящих перед
Российской Федерацией как государством и как социально-экономической
системой; |
| • |
более длительный горизонт планирования,
сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и
позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные
социально-экономические эффекты; |
| • |
системный подход к формированию комплекса
взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для
достижения поставленных целей; |
| • |
более открытый и гласный по сравнению с
другими методами государственного финансирования порядок
формирования программ и хода их реализации; |
| • |
высокая степень прозрачности
государственных заказов и закупок в рамках программных
мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью
расходования средств государственного бюджета; |
| • |
наличие возможности оперативной и
эффективной корректировки программных мероприятий,
обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности
быстрого реагирования на изменение условий реализации
программы; |
| • |
возможность в рамках программ
комбинировать и объединять усилия органов власти различных
уровней и частного сектора экономики. |
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс
научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных,
социально-экономических, организационных и других мероприятий,
обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области
государственного, экономического и социального развития Российской
Федерации.
Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и
экономические проблемы решаются посредством государственных
программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого
метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием
при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот
метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны
или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных
качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии
обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных
инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.
Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых
методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить
преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной
перспективе.
Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации
долгосрочной экономической политики государства, активного
воздействия на производственные и экономические процессы. Они
включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо
достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной
программы социально-экономического развития страны, а также перечень
инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение
этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет
федерального бюджета.
На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее
прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с
использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные
целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор
мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том
числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях
Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме
прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации,
Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются
как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства
Российской Федерации).
В настоящее время существует несколько подходов к повышению целевой
направленности расходов федерального бюджета. Основные расходы
федерального бюджета формируются в основном по сметному принципу.
Часть расходов федерального бюджета планируется программным методом
(затраты на реализацию федеральных целевых программ, включая их
инвестиционную часть), что составляет в 2003 году 8,4 % от
непроцентных расходов федерального бюджета.
При этом в расходах различных министерств и ведомств доля средств,
расходуемых на программные мероприятия варьирует от 4% (например, в
Минтруде России) до более 90% (например, в расходах Росавиакосмоса).
Безусловно, отчасти это объясняется объективными особенностями
функций, возложенных на отдельные ведомства, но в определенной мере
свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточном использовании
программно-целевых методов в работе ряда ведомств и, косвенно, - об
их малой эффективности.
Необходимость корректировки подходов к использованию целевых
программ, как инструмента государственной экономической политики
диктуется, в первую очередь, проведением административной реформы и
смещением акцента в бюджетной политике на достижение конкретных
результатов. Напомним, что в соответствии с Программой
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004) основными принципами бюджетной
политики являются:
|
• |
осуществление комплекса мер по обеспечению полного финансирования
обязательств, принятых на себя органами государственной власти, а
также органами местного самоуправления; |
| • |
ориентация бюджетных расходов на
достижение конечных социально-экономических результатов; |
| • |
приоритет среднесрочного планирования,
отражающего стратегические направления экономической
политики; |
| • |
конкурсные принципы распределения
бюджетных ресурсов, совершенствование системы
государственных закупок; |
| • |
определение объема расходов
государственного бюджета исходя из реализации приоритетов
социально-экономической политики; |
| • |
соответствие четким критериям
эффективности; |
| • |
использование программно-целевых
принципов при планировании и исполнении бюджета. |
Методической основой решения поставленной задачи могут служить
федеральные целевые программы, которые позволяют обеспечить
достижение намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации
ресурсов, необходимых для их осуществления, в том числе средств
федерального бюджета.
Предложения, связанные с совершенствованием работы с федеральными
целевыми программами, не могут быть выработаны в отрыве от
осуществления разработки и реализации административной реформы.
Более широкое использование федеральных целевых программ в
реализации экономической политики отвечает, по меньшей мере, шести
из семи декларированных принципов. В процессе административной
реформы и реформирования государственного управления необходимо уже
на этапе уточнения и разграничения функций органов управления
определять те функции, которые целесообразно реализовывать
программными методами.
Решение о выборе программного или сметного финансирования той или
иной функции должно приниматься в каждом отдельном случае на основе
анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду,
что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко
проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции
может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть
привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет
кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов
бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с
принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.
Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого
финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и
сметное финансирование выступают как альтернативные источники
финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась
практика, когда федеральные органы исполнительной власти
рассматривают программные средства как дополнительный источник
финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое
финансирование должно замещать сметное, и не более.
Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно
потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых
программ как инструмента государственной политики. Вероятно,
потребуется расширить типологию целевых программ. В частности,
целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или
преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы
предполагающие привлечение значительной доли финансирования из
региональных, муниципальных бюджетов и частных источников,
программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств.
Такое деление определяется различными схемами и сложностью
администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и
экономической эффективности.
Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является
необходимым условием эффективного управления и контроля за ее
реализацией. Это сложная методологическая задача, поскольку каждая
программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые
показатели. Именно разработка этих показателей должна быть для
государственных заказчиков основным направлением работы при
формировании всей совокупности своих расходов. Невозможность
финансирования того или иного направления своей деятельности
посредством реализации федеральных целевых программ и, как
следствие, необходимость организации сметного финансирования должна
быть доказана главным распорядителем бюджетных средств.
Перспективный перечень федеральных целевых программ будет
формироваться но итогам реализации административной реформы с
учетом:
|
• |
новой структуры федеральных органов исполнительной власти и,
следовательно, новых государственных заказчиков федеральных целевых
программ; |
| • |
отражения основных задач, стоящих перед
ведомствами, переформулированных в наборы целей и отраженных
в положениях о министерствах и ведомствах; |
| • |
осуществления перевода основной части
расходов министерств и ведомств, предусмотренных для решения
поставленных перед ними задач, в целевые расходы с
возможностью оценки достижения целей и необходимых для этого
затрат. |
Также должны быть максимально использованы такие преимущества
федеральных целевых программ и целевых расходов, как возможность
гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для
выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо
федерального бюджета.
Перенос акцента на целевое финансирование позволит осуществлять на
основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов
расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели
бюджетной эффективности должны включать оценку влияния результатов
реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета
соответствующего уровня.
Рост доли целевого финансирования в структуре расходов федерального
бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и
получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря
контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых
результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых
для достижения аналогичных результатов.
Расширение сферы применения федеральных целевых программ позволит
обеспечить упорядочение функциональной структуры бюджетных расходов,
что исходя из накопленного особенно в последнее время опыта, будет
приводить к экономии расходов федерального бюджета. Так, например,
финансирование расходов федеральной целевой программы “Переход к
комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по
контракту, ряда соединений и воинских частей” на 2004-2007 годы
постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003
г. № 523 предусматривается осуществлять внутри разделов федерального
бюджета “Национальная оборона” и “Правоохранительная деятельность и
обеспечение безопасности государства”.
Эффективность реализации федеральных целевых программ с другой
стороны, будет существенно зависеть от совпадения реально выделяемых
средств в рамках финансового года с суммой средств, отраженной в
паспорте соответствующей программы. Расширение сферы влияния
федеральных целевых программ позволит повысить эффективность
государственных капитальных вложений, поскольку последние являются
составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы.
Уменьшение доли ее непрограммной части автоматически приведет к
большей упорядоченности инвестиционной деятельности государства.
Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач
предлагается упорядочить и систематизировать расходную часть
федерального бюджета с целью увеличения доли целевых расходов
министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность
использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе
государственных капитальных вложений. Повышение эффективности
расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к
расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности
дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.
Такой подход будет способствовать переходу в деятельности
федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков
федеральных целевых программ от функционального к целевому
управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью
руководителей этих органов исполнительной власти за результаты
реализации программ и рационализацию затрат.
Ряд шагов в этом направлении уже делается. Во исполнение поручения
Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России с
участием заинтересованных федеральных органов власти разработало
проект федерального закона “О размещении заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”,
который позволит установить на территории Российской Федерации
единую систему закупок для государственных нужд.
В проекте этого закона уточнены положения, регулирующие размещение
государственными заказчиками заказов на конкурсной основе. При этом
разделяются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти,
осуществляющие правоустанавливающие (регулятивные) функции в сфере
размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд и
контрольные (надзорные) функции в этой сфере. Данное предложение
соответствует проводимой в Российской Федерации административной
реформе и повышает роль и значимость указанных органов в части
нормативного обеспечения, координации, контроля за проведением
конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных нужд.
Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета,
направляемых на реализацию федеральных целевых программ, являются
государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию
целей и получение результатов, на которые эти программы
ориентированы, а также играющие роль катализатора в привлечении
других источников финансирования федеральных целевых программ.
Федеральная адресная инвестиционная программа - это часть
капитальных расходов федерального бюджета Российской Федерации,
определяющая годовые ассигнования на капитальные вложения по
государственным заказчикам и отраслям, которые направляются на
реализацию федеральных целевых программ, а также на решение не
включенных в эти программы важнейших социально-экономических
вопросов на основании предложений, одобренных решениями Президента
Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации.
Капитальные расходы, включаемые начиная с 2002 года в Федеральную
адресную инвестиционную программу, учитываются в перечне строек и
объектов для федеральных государственных нужд по двум разделам
функциональной классификации расходов федерального бюджета: раздел
07 (подраздел 07) - объекты федеральной собственности и
собственности акционерных обществ, раздел 21 (подраздел 03) -объекты
собственности субъектов Российской Федерации и собственности
муниципальных образований. Кроме того, ассигнования федерального
бюджета на капитальные вложения рассредоточены и по другим разделам
функциональной классификации расходов федерального бюджета: сельское
хозяйство и рыболовство (08), дорожное хозяйство (26), национальная
оборона (04), международная деятельность (03) и ряда других.
Кроме того, в ходе исполнения федерального бюджета ассигнования,
предусмотренные в Федеральной адресной инвестиционной программе,
увеличиваются за счет включения объектов капитального строительства,
финансируемых из федерального бюджета по разделу “Сельское хозяйство
и рыболовство”, и за счет перераспределения ассигнований,
предусматриваемых на финансирование Программы развития федерального
казначейства по другим разделам.
Каждое из направлений использования капитальных вложений в составе
вышеперечисленных разделов федерального бюджета формируется
автономно. Различие нормативных правовых подходов к формированию
капитальных расходов, финансируемых из федерального бюджета,
объясняется многообразными формами предоставления и привлечения
средств, предназначенных на эти цели, как на возвратной так и на
безвозвратной основе (кредиты, в том числе иностранные, субсидии и
др.), что влечет за собой отличные друг от друга в том числе и во
времени процедуры рассмотрения и выделения бюджетных ассигнований на
капитальные вложения.
Обеспечение рационального расходования бюджетных ассигнований на
капитальные вложения и координация их по направлениям в современных
условиях является одним из важнейших направлений совершенствования
бюджетной системы. Государственными заказчиками по стройкам и
объектам Федеральной адресной инвестиционной программы являются:
|
• |
по стройкам и объектам, относящимся к федеральной собственности, а
также по стройкам и объектам, принадлежащим на праве собственности
негосударственным коммерческим организациям - федеральные органы
государственной власти, иные прямые получатели средств федерального
бюджета, определяемые нормативными законодательными актами
Российской Федерации; |
| • |
по стройкам и объектам, относящимся к
собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, - органы государственной власти субъектов
Российской Федерации. |
Заказчиками-застройщиками по стройкам и объектам Федеральной
адресной инвестиционной программы являются:
|
• |
бюджетные учреждения и организации, а также территориальные
органы, подведомственные государственному заказчику, бюджетные
учреждения и организации муниципальных образований, на балансе
которых находятся стройки и объекты, включенные в Федеральную
адресную инвестиционную программу; |
| • |
государственные и муниципальные унитарные
предприятия, на балансе которых находятся стройки и объекты,
включенные в Федеральную адресную инвестиционную программу ; |
| • |
дирекции строящихся объектов,
образованные государственным заказчиком в форме бюджетного
учреждения или государственного унитарного предприятия в
соответствии с действующим законодательством для нового
строительства; |
| • |
негосударственные коммерческие
организации, получающие государственные капитальные вложения
по принадлежащим им стройкам и объектам, включенным в
Федеральную адресную инвестиционную программу, на условиях
приобретения в федеральную собственность акций (долей) этих
организаций в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации; |
| • |
федеральные органы государственной власти
Российской Федерации и их территориальные органы по
принадлежащим им стройкам и объектам; |
| • |
по стройкам и объектам Минобороны России
получателями средств федерального бюджета являются
финансовые органы Минобороны России, а функции
заказчика-застройщика (за исключением осуществления оплаты
выполненных работ с лицевого счета) выполняют управления и
отделы капитального строительства Минобороны России. |
Минэкономразвития России разработало новую форму бюджетной заявки на
ассигнования из федерального бюджета для финансирования строек и
объектов для федеральных государственных нужд, модернизированные
титульные списки строек в составе раздела IX
организационно-методических материалов к прогнозу
социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год,
показатели которых позволили более эффективно подходить к решению
вопросов о включении стройки или объекта в Федеральную адресную
инвестиционную программу, а также исключить возможность включения в
программу строек для федеральных государственных нужд, на которых
строительство осуществляется хозяйственным способом, так как
указанный способ строительства не предусматривает проведение
конкурса на размещение заказа на строительные работы для
государственных нужд, а следовательно противоречит действующему
законодательству.
Минэкономразвития планирует расширить типологию целевых программ в
части управления федеральными целевыми программами, в частности,
разделить программы, реализующие цели федеральной политики и
финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета,
программы, ориентированные на решение социальных проблем,
финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников
помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий
результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников.
Такое деление предопределяется различными схемами управления и
реализации программ, сложностью их администрирования, различными
критериями бюджетной и экономической эффективности.
Сахалинская область объемно в федеральных программах не участвует –
извечная нехватка средств и стремление региональных кругов к
самостоятельному использованию имеющихся ресурсов.
Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого
финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и
сметное финансирование выступают как альтернативные источники
финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась
практика, когда органы исполнительной власти рассматривают
программные средства как дополнительный источник финансирования
своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно
замещать сметное, и не более.
Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно
потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых
программ как инструмента государственной политики. Вероятно,
потребуется расширить типологию целевых программ. В частности,
целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или
преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы
предполагающие привлечение значительной доли финансирования из
региональных, муниципальных бюджетов и частных источников,
программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств.
Такое деление определяется различными схемами и сложностью
администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и
экономической эффективности.
Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является
необходимым условием эффективного управления и контроля за ее
реализацией. Это сложная методологическая задача, поскольку каждая
программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые
показатели. Именно разработка этих показателей должна быть для
органов власти основным направлением работы при формировании всей
совокупности своих расходов.
Программно-целевой подход позволяет упорядочить и систематизировать
расходную часть бюджета с целью увеличения доли целевых расходов
органов власти. Это позволит повысить эффективность использования
выделяемых средств областного бюджета, в том числе капитальных
вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии
бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых
органами власти проблем, либо к возможности дальнейшего снижения
налоговой нагрузки на экономику. Такой подход будет способствовать
переходу в деятельности от функционального к целевому управлению во
взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей органов
исполнительной власти за результаты реализации программ и
рационализацию затрат.
С 2002 года федеральным целевым программам присвоены коды Бюджетной
классификации (целевые статьи расходов). Это решение позволило
обеспечить открытость и прозрачность процедур выделения средств
федерального бюджета конкретным бюджетополучателям на реализацию
программных мероприятий и возможность осуществления адресного
контроля за выделяемыми средствами. Капитальные расходы, включаемые
начиная с 2002 года в Федеральную адресную инвестиционную программу,
учитываются в перечне строек и объектов для федеральных
государственных нужд по двум разделам функциональной классификации
расходов федерального бюджета: раздел 07 (подраздел 07) - объекты
федеральной собственности и собственности акционерных обществ,
раздел 21 (подраздел 03) -объекты собственности субъектов Российской
Федерации и собственности муниципальных образований. Кроме того,
ассигнования федерального бюджета на капитальные вложения
рассредоточены и по другим разделам функциональной классификации
расходов федерального бюджета: сельское хозяйство и рыболовство
(08), дорожное хозяйство (26), национальная оборона (04),
международная деятельность (03) и ряда других.
Согласно одобренным Правительством Российской Федерации приоритетам
и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из
федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном
порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых
программ направлена прежде всего на развитие социальной
инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования,
обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию
инструментов стимулирования инновационной активности.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации
Минэкономразвития России подготовлено Положение о порядке проведения
ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых
программ, которое утверждено приказом Министерства. Данное Положение
обеспечивает методическое и организационное единство в работе по
проведению ежегодных экспертных проверок. В Положении с учетом
специфики целей и задач программ приведен базовый состав
анализируемых показателей, а также организационный механизм
проведения экспертных проверок.
Экспертные проверки, являющиеся важным инструментом текущего
контроля за ходом выполнения федеральных целевых программ, сроками
их реализации, целевым и эффективным использованием средств,
выделяемых на реализацию целевых программ, привлечением внебюджетных
источников и средств из бюджетов субъектов Российской Федерации,
должны способствовать выявлению и устранению недостатков,
обеспечивать повышение эффективности реализации федеральных целевых
программ, упорядочение расходования средств из федерального бюджета
и концентрацию имеющихся ресурсов на решении ключевых проблем,
стоящих перед страной.
Несмотря на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной
адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как
"распыление" капитальных вложений. Количество включенных в программу
на 2003 год объектов увеличилось до 2700 (в 2002 году - 1851). В
среднем на одну стройку в 2003 году приходится 12,3 млн. рублей
бюджетных инвестиций (без учета крупных строек), что существенно
ниже уровня предыдущего года (14,3 млн. рублей в 2002 г.). При этом
средний размер государственных капитальных вложений по стройкам
производственного сектора экономики сократился по сравнению с 2002
годом более чем в три раза (10,4 млн. рублей в 2002 г. и 3,1 млн.
рублей в 2003 г.).
Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему
средств, необходимому для завершения строительства в нормативные
сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в
том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования
для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что
отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства
объектов, включенных в программы внешних заимствований, и
Федеральной адресной инвестиционной программы.
Выводы:
|
• |
программно-целевой метод планирования и расходования бюджетных
средств в России достаточно отработан в настоящее время; |
| • |
приоритетным обоснованием программного
вложения средств является рост ВВП, создание рабочих мест и
сокращение бедности; |
| • |
программно-целевой метод в части целеполагания не имеет связи с
основами конституционной политики социального государства; |
| • |
реализация программно-целевого подхода
сталкивается системным недостатком экономики стоимости:
«распыление» средств по множеству объектов, незавершенный
ввод основных фондов вследствие коньюктурных
финансовых изменений, нецелевое использование средств, отвлечение
бюджетных средств на частное инвестирование, чрезмерная
администрированность и сложные возможности контроля,
перераспределение средств в мировые финансово-правовые центры; |
| • |
необходимы системные изменения в
структуре «дерева целей» или целеполагании: приоритетная основа и стратегическая цель –
социально-культурное развитие, средства достижения стратегической
цели – оптимизация социально-экономической сферы,
бюджетно-налоговой, финансово-кредитной, сервисно-постиндустриальной,
индустриальной, промышленно-производственной. |
|
